در یادداشت پیش‌رو به بهانه شروع‌به‌کار شورای جدید شهر تهران و در آستانه
آغاز به کار شهردار، هفت محور عمده از مسائل و مشکلات عملکردی شهرداری
تهران بررسی شده‌اند؛ موانعی که اگر به‌درستی شناسایی و ارزیابی نشوند و
مورد توجه قرار نگیرند، همان‌گونه که در دهه گذشته فربه‌تر شده‌اند، کماکان
استمرار می‌یابند و شهردار و متولیان آتی اداره شهر را با چالش کارآمدی
مواجه می‌کنند. ریشه‌یابی این مسائل نیاز به تحلیل نهادی جدی دارد که در
این فرصت نمی‌گنجد؛ اما مرور این موانع می‌تواند گامی مهم در راستای آن
باشد.
١. بودجه و درآمدهای ناپایدار
در ١٢ سال گذشته؛ یعنی از سال ١٣٨٤ الی ١٣٩٥ بودجه مصوب شهرداری از ١٤
هزار میلیارد ریال به ١٧٨,٨ هزار میلیارد ریال رسیده است. به عبارتی
بهتر در مدت ١٢ سال حدودا ١٣ برابر شده است. آنچه بدیهی است، بخشی از این
افزایش به دلیل افزایش سطح عمومی قیمت‌هاست. با توجه به آمار و اطلاعات
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران شاخص کل بهای کالاها و خدمات مصرفی در سال
١٣٨٤ براساس سال پایه ١٣٩٠ معادل ٣٩.٨ واحد بوده که در انتهای سال ١٣٩٥ به
٢٤٨ واحد رسیده است. به عبارتی بهتر شاخص قیمت‌ها ٦.٢ برابر شده است.
مقایسه این آمار نشان می‌دهد که در ١٠ سال گذشته بودجه مصوب واقعی شهرداری
حدود هفت برابر شده است. عملکرد بودجه شهرداری هم به طور میانگین تقریبا
صددرصد بوده است. با وجود این حجم از افزایش بودجه، براساس گزارش‌های
بین‌المللی رتبه تهران در کیفیت زندگی در حال کاهش بوده و در قعر جدول قرار
داشته است. براساس رتبه‌بندی شاخص کیفیت زندگی مؤسسه بین‌المللی مِرکِر،
تهران در سال ٢٠١١ در رتبه ١٨٧ دنیا بوده که در سال ٢٠١٧ به جایگاه ١٩٩
تنزل یافته است. سهم درآمدهای پایدار از کل درآمدهای شهرداری از ١٥ درصد به
حدودا ٣٥ درصد رسیده؛ یعنی در دهه گذشته تنها ٢٠ درصد افزایش داشته است.
شایان ذکر است افزایش درخور‌توجهی از درآمدهای پایدار مربوط به اجرای قانون
مالیات بر ارزش افزوده است که می‌توان اثر آن را در سال ١٣٨٩ مشاهده کرد.
در سال ١٣٨٩ درآمدهای پایدار ١١.٥ هزار میلیارد ریال بوده است. این در
حالی است که در سال قبل (١٣٨٨) برای درآمدهای پایدار رقمی معادل شش هزار
میلیارد ریال محاسبه شده است؛ بنابراین افزایش حدود ٩٢درصدی حکایت از سهم
درخور‌توجه درآمدهای حاصل از مالیات بر ارزش افزوده از درآمدهای پایدار
شهرداری دارد. دو منبع اصلی درآمد شهرداری تهران شامل تغییر کاربری و عوارض
مازاد تراکم مجاز که در سال‌های گذشته بیش از ٥٠ درصد منابع مالی اداره
شهر بر آن متکی بوده؛ تنها در بودجه سال ٩٥ شهرداری تهران پیش‌بینی کسب
درآمد از این دو ردیف معادل هفت هزارو ٩٠٠ میلیارد تومان بوده است.
البته آماری از مازاد تراکم غیرمجاز واگذار‌شده در شهر تهران که
علی‌القاعده نباید کم هم باشد، در دست نیست. درحال‌حاضر معضل عمده شهرداری
تهران، کسب درآمد ناپایدار به‌ویژه از طریق تراکم‌فروشی است که علاوه بر
تأثیرات منفی آن بر محیط زیست شهری و عدالت بین‌نسلی، در شرایط ناپایداری و
رکود بازار مسکن، عملا منجر به رکود فعالیت‌های مدیریت شهری و کاهش گسترده
توان بالفعل خدمت‌رسانی می‌شود.
همچنین این وضعیت تک‌منبعی در کسب درآمد صراحتا مباین با سیاست‌های کلی
نظام در حوزه اقتصاد مقاومتی است. در کنار این موارد باید به رقم بدهی‌های
شهرداری هم اشاره کرد که بسیار غیرشفاف است. منتقدان و اعضای شورای شهر آن
را تا ٦٠ هزار میلیارد تومان، خود شهرداری آن را سه هزار میلیارد تومان و
اخیرا رئیس فعلی شورای شهر آن را حدود ٢٠ هزار میلیارد تومان اعلام کرده.
این بدهی‌ها باید شفاف شود و اصولا اصل اول در شفافیت همین مشخص‌شدن دخل و
خرج است.
٢. انحراف سازمان از انجام وظایف اصلی
در این ١٢ سال شهرداری تهران به صورت مداوم شعار تبدیل سازمان خدماتی به
نهاد اجتماعی را سر داده است که البته در صورت اجرای صحیح می‌توانست گامی
مهم در اداره شهر تهران تلقی شود؛ اما متأسفانه این اتفاق نیفتاد و شهرداری
روزبه‌روز از انجام وظایف اصلی خود دورتر شده است. این راهبرد کلان، نظام
تخصیص منابع بودجه‌ای شهر را نیز دچار مشکل کرده؛ به‌گونه‌ای که اولویت‌ها
مورد توجه قرار نگرفته‌اند. به‌عنوان نمونه بودجه افزایش ایمنی اماکن که از
خدمات اصلی شهرداری تهران است و بی‌توجهی به آن که در چند ماه گذشته منجر
به حادثه پلاسکو شد، تنها ١٥,٦ میلیارد ریال بوده است. درحالی‌که بودجه
کمک به ساخت و توسعه مساجد و اماکن مذهبی که هیچ‌کدام کارویژه قانونی
شهرداری تهران نبوده‌اند، به ترتیب ١٨.٢ و ١٥١.٧ میلیارد ریال بوده‌اند.
بودجه ستاد سد معبر شهرداری تهران نیز ٤٢ میلیارد ریال بوده است.
٣. فساد سیستماتیک؛ ٢ نمونه فاجعه‌آمیز
در حوزه فساد، دریافت زیرمیزی و رشوه به صورت غیررسمی بیماری رایج
دستگاه‌های عمومی است و در این قسمت مدنظر نیست.اما فساد سیستماتیک
مسئله‌ای است که از کژکاری‌های نهادی (رویه‌ها و مقررات) سازمان ناشی
می‌شود و به شکلی سیستماتیک تعمیق می‌یابد و متأسفانه در شهرداری تهران
به‌وضوح مشاهده مي‌شود که در اینجا تنها به دو مورد از آن اشاره می‌شود؛
طرح جامع شهر تهران، مصوب ١٣٨٥ که از سال ١٣٨٦ اجرائی شده، تکلیف کاربری‌ها
و اندازه طبقات و بار تراکم مجاز را در سطح شهر مشخص كرده است و بنا بود
مانعی باشد در مقابل تخلفات ساخت‌وساز و تغییر کاربری‌ها. همین قانون
کمیسیون‌هایی را برای این موضوع مشخص کرده است؛ کمیسیون ماده ١٠٠ و کمیسیون
ماده ٥. این دو کمیسیون درحال‌حاضر بر تخلفات نظارت می‌کنند اما به جای
برخورد در مواردی پرشمار، با گرفتن مبلغی به‌عنوان جریمه، چشم خود را بر
این تخلفات می‌بندند. در واقع قانون طرح جامع، کمیسیونی را برای دورزدن طرح
پیش‌بینی کرده است. وقتی هم اعتراض می‌شود می‌گویند قانونی است. این
معنایی به‌جز فساد سیستماتیک ندارد. در نمونه دوم، تعاونی‌های مسکنی در
مجموعه شهرداری تهران تشکیل شده و به نام کارکنان، زمین‌هایی به افراد خاص
واگذار شده است که بعضا حتی در مجموعه شهرداری نیز شاغل نبوده‌اند. در چند
ماه گذشته گزارشی از سازمان بازرسی حاوی نام ٣٠٠ نفر منتشر شد. براساس این
گزارش املاکی که تقریبا نصف قیمت آزاد، ارزش‌گذاری شده بودند، با ٥٠ درصد
تخفیف (یعنی در مجموع ٧٥ درصد تخفیف) با اقساط بلندمدت و بدون بهره به این
افراد واگذار شده است که شرح آن در چند ماه گذشته در رسانه‌ها به تفصیل
آورده شده است.
٤. نقش‌آفرینی محور شهرداری تهران در سوداگری ساختمان و ترویج فرهنگ مصرف‌گرایی
نتیجه تأمین مالی پروژه‌های شهری از طریق تهاتر، چیزی جز افزایش بی‌رویه
مال‌های تجاری و ابرسازه‌های مسکونی و در نهایت مصرف‌گرایی نبوده و به
سوداگری زمین و مسکن در شهر تهران به‌شدت دامن زده است. فقط در سال ٩١،
تعداد پروانه‌های تجاری صادره ١٣٨ برابر و تعداد پروانه‌های اداری صادره ٥٠
برابر سال پیش از آن شده است. جالب اين است كه تعداد پروانه‌های تجاری سال
٩١ حدود ٢٥ برابر (٢٤,٣٥) کل پروانه‌های صادره در ١٠ سال پیش از آن، یعنی
سال‌های ٨١ تا ٩٠ بوده است. این معضل به‌ویژه در مناطق شمال شهر و منطقه ٢٢
جدی است و سطح اشغال (نسبت زمین اشغال‌شده به خالی) حدودا دو تا سه‌برابر
میانگین شهر تهران است. از عوارض مهم این شیوه تأمین مالی پروژه‌ها نیز،
ترافیک سرسام‌آور و روزافزون مناطق شمالی شهر تهران است. عوارض بسیاری از
پروژه‌های بزرگ‌مقیاس شهری، مثل دریاچه خلیج فارس یا اتوبان‌سازی‌های
گسترده در مناطق شمالی شهر همیشه افزایش قیمت مسکن بوده است. ساخت‌وسازهای
بی‌رویه آن‌هم در شرایطی که براساس سرشماری ١٣٩٥ در شهر تهران حدود
نیم‌میلیون واحد مسکونی خالی وجود دارد، گواهی بر این مدعاست.
٥. سیاست‌گذاری اشتباه در حوزه حمل‌ونقل
سیاست‌گذاری اشتباه مدیریت شهری در دهه گذشته مشوق افزایش آلودگی بوده است.
در سال‌های ٨٤ تا ٩٢ حدود ٢٠٠ کیلومتر اتوبان به طول شبکه بزرگراهی پایتخت
افزوده شده، درحالی‌که فقط ٧٣ کیلومتر مترو در پایتخت ایجاد شده است؛ یعنی
اولویت با تشویق حمل‌ونقل شخصی بوده است. البته از سال ٩٢ تا امروز
شهرداری تهران با تصحیح این سیاست، به سرعت در حال ساخت و بهره‌برداری از
خطوط مترو است. تعداد سفرهای روزانه شهری تا سال ۹۲، با شتابی بیشتر از
سفرهای جذبشده به وسيله حمل‌ونقل عمومی افزایش یافته است. در فاصله
سال‌های ٨٩ تا ٩٣ از دو میلیون و ١٠٠هزار سفر افزایش یافته در شهر تهران،
حدود ٥٠٠ هزار سفر شخصی اضافه شده است که ناگفته پیداست چه تأثیرات
ترافیکی در شهر دارد. یعنی سیاست شهرداری تهران باعث افزایش حمل‌ونقل شخصی و
استفاده از خودرو در سطح شهر شده است که تبعاتش را در آلوده‌ترشدن هوای
تهران به‌خوبی می‌توان دید. البته در سه‌سال گذشته، توسعه شتابان مترو و
تغییر اولویت‌های حمل‌ونقلی به‌نفع حمل‌ونقل عمومی، تا حد زیادی نقیصه قبلی
را جبران كرده است.
٦. بافت‌های فرسوده؛ فاجعه قریب‌الوقوع
سهم شهر تهران از بافت‌های فرسوده مصوب شهری ٣٢٦٨ هکتار (پنج درصد از مساحت
شهر تهران) است . نسبت بافت‌های ناپایدار به مساحت شهری تهران نیز ٢٤ درصد
است که دربرگیرنده ٢٧ درصد از واحدهای مسکونی و ٣٧ درصد جمعیت شهری است.
درحال‌حاضر حدود ٢٠ درصد جمعیت شهر تهران که اکثر قریب به اتفاق آنها از
فقرا هستند، در این بافت‌ها زندگی می‌کنند. به‌عنوان‌نمونه براساس
گزارش‌های رسمی سال ٩٤ سازمان نوسازی شهرداری تهران، ٥٢ درصد بافت منطقه
١٠، ٣٧ درصد بافت منطقه ١٢ و حدود ٣٠ درصد بافت‌های منطقه ١١ و ١٧ که عمدتا
محل سکونت فقرا و طبقه متوسط‌به‌پايین شهری هستند، فرسوده است. بر اساس
گزارش خود شهرداری تهران، تا سال ٩٤ تنها ٢٠ درصد بافت فرسوده شهر تهران از
سال ٨٥ نوسازی شده است. نکته جالب اینکه تعداد پروانه‌های صادرشده برای
نوسازی پس از سال ٩٠ بسیار کاهش یافته است، به‌گونه‌ای که تعداد این
پروانه‌ها در سال ٩٣ کمتر از یک‌سوم تعداد پروانه‌های سال ٩٣ بوده و در
شش‌ماهه ٩٤ تنها به ٨٧٠ مورد کاهش یافته است.
٧. کیفیت پايین منابع انسانی؛ تبعیض در استخدام و گزینش صلاحدیدی
در حوزه جذب نیروی انسانی، جذب سلیقه‌ای و صلاحدیدی، کماکان یکی از
مهم‌ترین معضلات سازمانی شهرداری تهران است که علاوه بر تبعیض‌آمیزبودن،
منجر به هدررفت منابع در اثر جذب نیروهای نامتجانس با نیازهای سازمانی شده
است؛ از کل شاغلان شهرداری تهران در سال ٩٤، حدود ٢٠ درصد (١٩,٤ درصد) فاقد
دیپلم، ٣٤.٢ درصد دیپلم، ١٣.٦ درصد فوق‌دیپلم و تنها حدود ٤٠ درصد مدرک
تحصیلی لیسانس به بالا دارند. جالب است که تعداد قابل‌ملاحظه‌ای از همین
افراد مدارکشان را از دانشگاه علمی-کاربردی خود شهرداری تهران اخذ كرده‌اند
و درواقع فاقد کیفیت و صلاحیت علمی سطح بالا هستند. در یک نمونه تنها به
گزارش سازمان بازرسی کل کشور چهارهزار و ٢٠٠ نفر از پرسنل شرکت بهره‌برداری
متروی تهران در سال‌های ٩١ و ٩٢ بدون برگزاری هرگونه آزمون استخدامی و
مصاحبه علمی جذب شرکت مترو و بر اساس اظهارات رحمت‌الله حافظی، عضو
اصولگرای شورای شهر، هزارو ٣١٩ نفر از آنها به حوزه مدیرعامل اضافه
شده‌اند. پرسنلی که تعداد آنها ٨٢ درصد افزایش داشته و میزان حقوق و
اضافه‌کاری آنها از حدود چهار میلیارد تومان در سال ٩٠ به حدود
١٥میلیارد تومان در سال ٩٢ رسیده، یعنی معادل ٢٧٥درصد افزایش یافته است.
براساس این گزارش، ٤٠٠ نفر از این پرسنل جذبشده اخیر بالای ٤٠ سال سن
دارند که مدرک تحصیلی ٥٠ درصد این افراد زیر دیپلم بوده، همچنین ٣٠ درصد
هم زیر پنجم ابتدایی یا بی‌سواد هستند، اما نکته مهم دیگر، استخدام ٣٠٠ نفر
از نیروهای شرکت بهره‌برداری مترو منتسب به افراد خاص است که در گزارش
سازمان بازرسی کل کشور به آن اشاره شده است. از اینها گذشته شهرداری تهران
با راه‌اندازی دو شرکت هادیان‌شهر و خدمات اداری شهر اقدام به عقد قرارداد
با نیروهای جذبشده مي‌كند و به اين شیوه از مواجهه مستقیم با نیروهای
جذبشده استنکاف می‌ورزد تا به اين طریق دست بالا را در لغو یا تغییر
قرارداد داشته باشد که این خود می‌تواند به‌نوعی استثمار نیروی کار تلقی
شود. در موردی دیگر نیز باید به نبود نظام شایسته‌سالاری در شهر تهران
اشاره كرد؛ بخش قابل‌توجهی از مدیران ارشد فعلی شهرداری از نهادهای خارج از
شهرداری و بدون تخصص مرتبط وارد حوزه مدیریت شهری شده‌اند.جابه‌جایی
مدیران شهری هم از نکات حیرت‌انگیز است؛ در موردی ديگر، معاون خدمات شهری
با سابقه‌ای چندساله و مدرک علوم سیاسی به معاونت فرهنگی و اجتماعی منتقل
شد! و معاون ترافیک با حدود ١٠ سال سابقه در این حوزه به معاونت منابع
انسانی انتقال یافت.شرق
*دانشجوی دکترای توسعه اقتصادی و برنامه‌ریزی
دانشگاه علامه و کارشناس اقتصاد شهری
