مساعدت اجتماعی در نظام تأمین اجتماعی

درواقع آنچه جامعه ما را آزار می‌دهد فقر نیست، بلکه تبعیض و احساس بی‌عدالتی ناشی از وقوع فسادهای اداری و اقتصادی است که در سال‌های گذشته در بخش‌های مختلف این جامعه مشاهده شده و ثروت‌های ملی را به زیان اقشار محروم و کم‌درآمد جامعه جابه‌جا کرده است. رفع فقر و محرومیت و گسترش عدالت اجتماعی از جمله آرمان‌های انقلاب اسلامی بوده است. روشن است که بخش عمده‌ای از ابعاد این هدف بزرگ باید از طریق نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تحقق یابد.
براساس قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (و با توجه به انتزاع حوزه امدادی از شمول این قانون)، این نظام دارای دو حوزه بیمه‌ای و حمایتی است.
حوزه بیمه‌ای شامل بیمه‌های اجتماعی (بازنشستگی، ازکارافتادگی، فوت، بی‌کاری و...) و بیمه‌های درمانی است که از طریق سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای (سازمان تأمین اجتماعی، سازمان بیمه سلامت، صندوق بازنشستگی کشوری و...) اجرا می‌شود. در حوزه حمایتی و توان‌بخشی افرادی موردحمایت قرار می‌گیرند که قادر به انجام کار و کسب درآمد برای تأمین معاش خود نیستند. هدف این است که حداقل زندگی برای همه افراد و خانواده‌های تحت پوشش تأمین شود (بند (هـ) ماده ٤). مسئولیت اجرائی حوزه حمایتی و توان‌بخشی بر عهده دو نهاد کمیته امداد امام‌خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور است. آمارهای موجود نشان می‌دهد درصد قابل‌توجهی از جمعیت کشور به صورت بیمه‌ای (٦٩ درصد) یا حمایتی (٧,٧ درصد) زیر پوشش نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی هستند. با وجود تلاش‌های فراوان در سه دهه گذشته، مهم‌ترین چالش‌هایی که حوزه حمایتی نظام تأمین اجتماعی در ایران با آن مواجه است، به شرح زیر است:
- ناتوانی در پوشش‌دادن کل خانوارهای نیازمند به دلیل کافی‌نبودن اعتبارات حمایتی؛
- مناسب‌نبودن سازوکارهای شناسایی و پذیرش نیازمندان و عدم سازگاری آن با کرامت انسانی؛
- نبود پایگاه اطلاعاتی متمرکز برای شناسایی، پوشش و رصد وضعیت جامعه هدف؛
- کافی‌نبودن میزان پرداخت‌های معیشتی در بخش حمایتی در مقایسه با هزینه‌های زندگی؛
- کافی‌نبودن خدمات نظام حمایتی در مقایسه با نیازهای معلولان و آسیب‌دیدگان اجتماعی؛
- ضعف رویکرد پیشگیری به‌ویژه در مورد مقابله با فقر، محرومیت و آسیب‌های اجتماعی؛
اما واقعیت این است که موارد یادشده - با وجود اهمیتی که دارند و نمی‌توان از آنها غافل شد- خود معلول مؤلفه‌ها و عوامل اساسی دیگری هستند که باید توجه اصلی نظام حمایتی به سمت آنها معطوف شود. ازاین‌رو، «نظام تأمین اجتماعی چند‌لایه» در جهان دنبال شد. در ماده (٢٧) قانون برنامه پنجم توسعه به دولت اجازه داده شده که نسبت به برقراری و استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه - با رعایت حداقل سه لایه‌‌‌؛ مساعدت‌های اجتماعی، بیمه‌های پایه و بیمه‌های مکمل- اقدام کند. همچنین در بندهای ٤٠ تا ٤٢ سیاست‌های کلی برنامه ششم ابلاغی مقام معظم رهبری نیز بر تنظیم سیاست‌ها و برنامه‌های رفاهی کشور از طریق رویکرد موصوف تأکید شده است.
با توجه به حکم قانونی مصوب و ظرفیت‌ها و چالش‌های نظام تأمین اجتماعی در ایران و همچنین بهره‌گیری از تجربه‌های جهانی، الگوی نظام تأمین اجتماعی چندلایه متناسب با شرایط و نیازهای کشور ایران، طراحی و پیشنهاد شده است. هدف اصلی این است که با اجرای این الگو، ضمن هدایت کمک‌های دولت به لایه مساعدت اجتماعی، امکان پوشش همه افراد جامعه در نظام بیمه اجتماعی فراهم شود و حتی بخشی از خانوارهای نیازمند، که قابلیت توانمندشدن دارند، با اجرای برنامه‌های توانمندسازی از پوشش حمایت مستقیم خارج و به لایه بیمه‌ای منتقل شوند. همچنین، برای ارائه خدمات بیمه‌های مکمل، بستر قانونی و حقوقی لازم فراهم شود.  در سند تنظیمی، ضمن ارائه الگوی کلان نظام چند‌لایه، مساعدت اجتماعی و بیمه اجتماعی به عنوان دو ستون اصلی نظام تأمین اجتماعی مطرح شده‌اند. مساعدت اجتماعی نوعا ناظر بر حمایت از گروه‌ها و اقشار خاصی از جمعیت کشور در مواقع بروز حوادث اجتماعی است. به‌عکس هدف بیمه اجتماعی، جبران خسارات احتمالی ناشی از حوادث اجتماعی معین است.  بنابراین برای محو کامل فقر، لایه «مساعدت» از همه مهم‌تر است، چراکه اگر درست عمل نکند، برخی از خانواده‌ها ممکن است گرفتار فقر شوند.  در طرح‌های مساعدت اجتماعی، سطح مزایا به گونه‌ای تعریف می‌شود که دو هدف اصلی را تأمین کند. نخست آنکه این مزایا باید سطح زندگی شایسته را برای افراد کم‌درآمد را تضمین کند و دیگر آنکه این مزایا نباید به انگیزه کار و اشتغال لطمه بزند. این دو هدف برای طرح‌های مساعدت اجتماعی، کف و سقفی از مزایا را معین می‌کنند که هماهنگ‌سازی آنها با شرایط کار چندان آسان نبوده است.  نواقص طرح‌های مساعدت اجتماعی ممکن است در سه بُعد ظاهر شود؛ اول در بُعد استحقاق، بُعد دوم کفایت مزایا و بُعد سوم اصابت به هدف. اگر خانوار استحقاق دریافت مزایا را داشته باشد پرسش دوم مطرح می‌شود که آیا مزایا به میزانی هست که نیاز خانوار را برطرف کند؟ پس از آن، این پرسش مطرح می‌شود که آیا مزایای توزیع‌شده واقعا به دست خانوارهای مستحق رسیده است یا خیر؟ درواقع موفقیت برنامه‌های فقرزدایی مستلزم این است که پاسخ هر سه پرسش مثبت باشد. لازم به ذکر است لایه «حمایتی» که از آن به عنوان «مساعدت اجتماعی» یاد می‌شود، آن بخش از جامعه را پوشش می‌دهد که به دلیل نداشتن منبع درآمدی مشخص، مشمول بیمه‌های اجتماعی قرار نمی‌گیرند و به ناچار باید از محل منابع دولت (مالیات‌ها یا سایر درآمدهای عمومی) تأمین مالی شوند. از آنجا که منابع عمومی محدود و متعلق به همه افراد جامعه است، کمک به بخشی از افراد جامعه فقط در صورتی مجاز شمرده می‌شود که نیاز قطعی آنان محرز باشد و موجب فرار از کار و تنبلی نشود. بنابراین، در لایه حمایتی چند اصل رعایت می‌شود:
- احراز استحقاق فرد یا خانوار از طریق «آزمون وسع»
- تضمین و تأمین حداقل نیازهای اساسی فرد و خانوار
-  محدودیت دوره پوشش و پایش مستمر برای تداوم استحقاق
- توانمندسازی و هدایت افراد به سمت بازار کار و بیمه اجتماعی.
در لایه «مساعدت»، اولویت با برنامه‌های توانمندسازی و هدایت افراد به سمت بازار کار و بیمه‌های اجتماعی است. در این صورت هم عزت و کرامت افراد حفظ می‌شود و هم بار تکفل دولت کاهش می‌یابد. جامعه زیرپوشش لایه حمایتی را می‌توان به دو سطح تقسیم کرد:  افرادی که امکان توانمندشدن ندارند و باید برای همیشه از حمایت‌های مستقیم برخوردار باشند؛ مانند سالخوردگان، ازکارافتادگان کلی، بیماران روانی مزمن و... .
و کسانی که نیازمندی آنان موقت است یا قابل توانمندشدن هستند، مانند بی‌کاران، معلولان عادی، زنان و کودکان بی‌سرپرست و...، که می‌توان با دادن آموزش‌های فنی و حرفه‌ای یا تسهیلات اشتغال، آنان را تا حدی خودکفا کرد.  باوجود گستردگی این نیازها، رشد منابع مالی این نهاد در سال‌های گذشته در مقایسه با نرخ تورم بسیار اندک بوده و در عمل مانع از پوشش افراد جدید یا ارائه خدمات متناسب با نیازهای جدید جامعه هدف شده است. باوجود تأکید قانون برنامه چهارم توسعه بر ضرورت حمایت از دو دهک پایین‌درآمدی در کشور، جمعیتی که عملا مورد حمایت قرار گرفته بسیار کمتر از این حد بوده است.  بارزترین شاخص در حوزه حمایتی، نسبت جمعیت پوشش‌یافته به کل جمعیت واجد شرایط است. هرچند برای تعیین جمعیت واجد شرایط خدمات حمایتی، معیارهای دقیقی در دست نیست و نهادهای حمایتی با رعایت حداقل نیازهای ضروری برای همه واجدان شرایط، به دلیل محدودیت منابع مالی خود معمولا دامنه شمول خدمات را در حداقل ممکن فرض می‌کنند، اما در وضع موجود، گزارش نهادهای حمایتی را برای بررسی این شاخص ملاک قرار می‌دهیم.  مأموریت اصلی حوزه حمایتی (مساعدت)، مقابله با گسترش و تعمیق فقر (با توجه به همه ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و انسانی فقر) در جامعه است.  بنابراین، چالش اصلی حوزه حمایتی در زمینه مقابله با فقر و پیشگیری از آن، «نبود مسئولیت اجتماعی» در سایر بخش‌هاست.

 اسماعیل گرجی‌پور.مدیرکل دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت رفاه